Форма правления

Форма правления — это организация верховной власти, харак­теризуемая ее формальными источниками и определяющая струк­туру центральных государственных органов (институциональный дизайн) и принципы их взаимоотношений. Так, Дж. Ст. Милль под формой правления понимал способ организации верховной государ­ственной власти с процедурой формирования отдельных властных и управленческих структур и институтов, а также тех норм и прин­ципов, на основе которых последние строят свои отношения с на­селением[9].
Традиционно выделяются две основные формы прав­ления — монархия и республикаи их разновидности. Основное различие между ними состоит в определении источника верхов­ной власти, порядке и условиях замещения поста главы государ­ства. Известный русский правовед Б.Н. Чичерин писал: «В рес­публиках верховная власть признается исходящей от народа; в монархиях устанавливается власть, независимая от народной воли»[10]. Сегодня монархии составляют не менее шестой части государств мира (включая государства — члены Британского Содружества).
Монархия(классическая) характери­зуется тем, что верховная государственная власть сосредоточе­на в руках главы государства — монарха и передается по наслед­ству. Ш.Л. Монтескье под монархическим понимал правление, «при котором управляет один человек, но посредством установленных неизменных законов»[11]. Власть монарха не счита­ется производной от какой-либо другой власти, органа или наро­да/избирателей (суверенитет монарха). Она неизбежно сакрализуется, ибо это условие легитимации власти монарха. Монарх является неприкосновенной особой, никакой ответственности не подлежит и не может быть досрочно смещен.
Разновидности монархической формы правления.
Абсолютная монархияхарактеризуется всевластием главы государства и отсутствием конституционного строя (монарх использует нормы права в отношении своих подданных, однако сам стоит над ним). В отличие от тираний, абсолютистское правле­ние существует на легитимной основе. Мо­нарх единолично представляет и символизирует своей персоной государство, в том числе и в отношениях с другими государства­ми. Он выступает источником всякого права, только с его воле­изъявления те или иные решения приобретают силу закона для его подданных. От его имени вершится правосудие, ему принадлежит право помилования, сам же он не несет какой-либо персональной юридической ответственности.
Принцип абсолютного суверенитета монарха в Новое время был необходим как объединяющий принцип, стоящий над множеством разобщенных и конфликтующих субъектов власт­ных отношений. Абсолютистское государство монополизировало функции правосудия и легитимного насилия.

В то же время современные исследователи не без основания утверждают, что европейский абсолютизм никогда не означал неограниченной власти, поскольку существовал в рамках тради­ций и норм обычного права, ограничивавших свободу действий мо­нарха.
Сегодня абсолютные монархии сохранились лишь в ряде араб­ских нефтедобывающих стран и некоторых странах Тропической Африки. В Европе же существует целый ряд конституционных монархий.
Конституционная монархияпредполагает ограничения пол­номочий главы государства более или менее развитыми чертами конституционного строя (подчинения его праву). В зависимости от степени ограничения власти главы государства различают дуали­стическую и парламентарную конституционные монархии.
Дуалистическая конституционная монархия- компромисс­ная форма правления. Полномочия монарха ограничены в сфере законодательства (как правило, в результате дарования конститу­ции и появления представительного органа), но широки в сфере исполнительной власти. Кроме того, он сохраняет контроль над представительной властью, поскольку наделяется правом полного вето на решения парламента и правом его досрочного роспуска (Германия по Конституции 1871 г., Япония по Конституции 1889 г., Россия после 17 октября 1905 г. — конституционная монархия под самодержавным царем, Турция, Таиланд, Ливия и др.). Сегодня с точки зрения конституционных норм ее в чистом виде уже нет. Если судить по кон­ституциям, то последние дуалистические монархии были упразднены в 1980 г. в Непале в связи с поправкой к конституции об установле­нии ответственности правительства перед парламентом, и в 1991 г. в Иордании в связи с провозглашением королем Хуссейном Нацио­нальной хартии. Однако фактически пережитки дуалистической монархии сильны во многих странах третьего мира.

Парламентарная конституционная монархиясуществует в Бельгии, Великобритании, Дании, Испании, Люксембурге, Монако, Нидерландах, Норвегии, Швеции, то есть в восьми из восемнад­цати стран Западной Европы. Хотя формально конституционный монарх обладает всеми традиционными прерогативами главы го­сударства (является верховным главнокомандующим вооруженных сил, участвует во всех официальных мероприятиях, в Великобри­тании является главой государственной англиканской и шотланд­ской пресвитерианской церквей, несмотря на их существенные отличия в догматическом плане и т.д.), его власть фактически не распространяется на сферу законодательства и значительно ограничена в управлении. Законы принимаются парламентом, пра­во вето в отношении решений, принятых высшим законодатель­ным органом, монарх фактически (а в ряде стран и формально) не осуществляет[12].
Монарх участвует в назначении правительства, однако оно формируется на основе парламентского большинства и несет политическую ответственность перед парламентом. Фак­тическое управление страной осуществляет правительство. Лю­бой акт монарха требует утверждения главы правительства или соответствующего министра. Таким образом, «монарх царствует, но не управляет», а монархия сегодня — «слабое» политическое учреждение. Однако она, по мнению М. Вебера, обеспечивает дополнительную легитимацию власти, т.к. мо­нарх — носитель традиции, символ единства нации, незыблемости и целостности политической системы, а династия — символическое олицетворение истории страны.
Так, Конституция Японии прямо называет императора «символом государства и единства народа». В монархии зачастую видят, «эле­мент величественности», придающий легитимность государствен­ной власти даже без четко определенной конституции и без обосновывающих эту законность норм, которые могли бы стать причиной разногласий.
Кроме того, конституционная монархия «дает нейтрального руководителя государства и делает ненужным поиск приемлемого для всех кандидата на этот пост» (А. Лейпхарт). Конституционно­му монарху легче реализовывать идею «беспартийности» главы государства, чем президенту республики, так как он занимает свой пост вне зависимости от того, какая партия или коалиция партий побе­дила на выборах и получила право формирования правительства.
Таким образом, различие двух форм конституционной монар­хии коренится «…не в правовом статусе монархов, а в реальном механизме власти и управления, прежде всего отношениях парла­мента и монарха. В одном случае, когда центр тяжести государ­ственной власти находится в парламенте, а его реальная роль в управлении значительно превышает роль монарха, мы получа­ем парламентскую монархию. Примером ее является Великобри­тания, где управление фактически осуществляется палатами от имени монарха. В другом случае, когда очевидный перевес ока­зывается у монархической власти, возникает обратная ситуация: управление фактически осуществляется монархом, а парламент играет вспомогательную роль… Наиболее полно он проявился в (кайзеровской) Германии»[13].
Особая разновидность монархии существует в некоторых государствах — членах Британского Содружества (Антигуа и Бар­буда, Барбадос, Ямайка и др.). Они имеют своим главой монарха Великобритании, представленного в этих странах генерал-губер натором. Последний фактически назначается правительством данного государства, хотя это назначение подтверждается британ­ским монархом. По существу, это своеобразная форма парламен­тарной монархии.
В развитых странах различия между монархией и республикой практически не имеют значения: по степени демократичности порядка монархия Великобритании мало чем отличается от рес­публики Франции. Однако в развивающихся странах такие разли­чия могут быть существенными. Так, парламентские формы в Ма­рокко по нормам конституции несущественно отличаются от Египта, однако королевская власть, реальное влияние короля в Марокко, несмотря на многопартийность и другие демократи­ческие институты, ведут к созданию такой структуры государ­ственности, которая не схожа с египетской. Еще большие разли­чия существуют между абсолютной монархией Саудовской Аравии и арабской светской республикой в Алжире.
Таким образом, суть этой формы правления зависит не столько от конституционных положений, сколько от традиций страны, лич­ности монарха, отношения населения к монархии и др.
Республика (лат. res publica — общее дело граждан, государ­ственные дела) — первоначально один из синонимов понятия «госу­дарство». С XVII в. этот термин стал означать форму правления «без короля», при которой суверенные права на власть принадле­жат либо всем дееспособным гражданам («народу»), либо боль­шинству их. От имени граждан (народа) управление осуществля­ется представительными органами, избираемыми либо прямым голосованием граждан, либо на основе особых процедур косвен­ного народного волеизъявления (доверенные лица, выборщики и др.). «В республиках, — писал Б.Н. Чичерин, — верховная власть признается исходящей от народа»[14].
Республиканские формы правления использовались уже в древ­нем мире (демократическая республика свободнорожденных граж­дан в Афинах, аристократическая республика в Риме), тогда и появляется само понятие «res publica» — общее дело. Республи­ками были и многие города-государства в средние века (Дубров­ник, Бремен, Новгород, Венеция, Флоренция и др.). Но наиболее широкое распростра­нение эта форма получает в Новое время. Первой республикой Нового времени стали США.
Известны две основные формы республиканского правления: президентская и парламентская республики.
Президентская республика — форма правления, впервые по­явившаяся в США (1787 г.), и характеризующаяся особой ролью главы государства — президента. Президент одновре­менно и глава государства, и глава правительства. Пост премьер-министра отсутствует, правительство формируется внепарламент­ским путем, президент назначает его членов или независимо от парламента, или «по совету и с согласия сената» (практика США). Министры обязаны проводить политику, определяемую президен­том, и несут ответственность перед ним.
Парламент не вправе выразить правительству вотум недоверия, а порицание министров парламентом не влечет за собой их автоматической отставки. Глава государства избирается независимо от парламента: либо коллегией выборщиков, избираемых населе­нием (США), либо прямым голосованием граждан. Такой порядок выборов дает возможность президенту и его правительству действовать без оглядки на парламент. Президент, кроме того, наделяется правом отлагательного вето на законы, принимаемые парламентом, и активно им пользуется. Президен­том становится лидер партии, победившей на президентских выборах, парламентское же большинство может принадлежать другой партии (в 1980-е гг. в США президент республиканец, большинство в Конгрессе — за демократами, в 1990 гг. — наобо­рот). Такое несовпадение невозможно в парламентской респуб­лике.
Таким образом, президентская система предполагает:
• всенародное избрание носителя верховной исполнительной власти (вне зависимости от того, является ли таковой единоличным или коллегиальным);
• сроки полномочий носителя верховной исполнительной власти и законодательного органа фиксированы и не зависят от до­верия сторон друг к другу (т.е. президент не может распустить парламент, а парламент — низложить президента, и отсутствует механизм досрочных выборов);
• выборная исполнительная власть назначает правительство и определяет его состав[15].
Важнейшая отличительная черта президентской республики — наиболее полная реализация принципа разделения властей. Все ветви власти обладают значительной самостоятельностью по отношению друг к другу, однако существует развитая система сдержек и противовесов, сохраняющая относительное равновесие влас­тей. Так в США, парламент не вправе вынести вотум недоверия правительству, но и президент не вправе досроч­но распустить парламент. В то же время парламент обладает пра­вом на импичмент, т.е. правом привлечения к ответственности и судебного рассмотрения дел о преступлениях высших должност­ных лиц, в том числе и президента, однако у главы государства есть право отлагательного вето на решения парламента. Независимая судебная власть, формируемая президентом при участии парламента (сената), обладает правом конституционного контроля и правом на толкование Конституции (право на дискрецию). Таким образом, президент, обе палаты Конгресса и федеральные суды пользуются целой системой взаимосвязанных прав вето и для проведения в жизнь той или иной политики требуется согласие определенного числа игроков, обладающих этим правом.
Характерно, что заимствование президентской системы другими странами не только не дало ожидаемого эффек­та, но и привело к негативным следствиям. Как отмечает Ф. Риггс, президентская система оказалась наиболее популярной в странах третьего мира (более 33 стран), где она стала в конце концов при­крытием авторитарных режимов[16].
Парламентская республика: в мире существует не менее одной пятой государств с этой формой правления. Системы парла­ментского правления существенно отличаются от президентских, основанных на принципе разделения властей. Их важнейшая отли­чительная черта — формирование правительства на парламентской основе и его политическая ответственность перед парламентом.
Глава государства занимает в системе властных органов скромное ме­сто. Единство действий президента и правительства обеспечива­ется правилом, согласно которому президент действует по указа­нию правительства. Парламент наряду с изданием законов и вотированием бюджета имеет право контроля за деятельностью правительства. Назначает правительство глава государства, но не по своему усмотрению, а из числа представителей партии (коали­ции партий), располагающих большинством мест в парламенте (его нижней палате).
Вотум недоверия правительству со стороны парламента влечет за собой либо отставку правительства, либо роспуск парламента и проведение досрочных парламентских выборов, либо то и другое. Правительство, формируемое из пред­ставителей партии (партий) парламентского большинства, получив вотум доверия, при помощи партийной дисциплины направляет деятельность этого большинства и тем самым приобретает конт­роль над парламентом в целом.
Таким образом, правительство — главный орган управления страной, а глава правительства являет­ся фактически первым лицом в структуре власти, оттесняя главу государства на второй план. «Большинство в парламенте и испол­нительная власть образуют единое политическое целое. А имен­но правительственное. Разделение властей происходит не между парламентом и исполнительной властью, а между большинством в правительстве и оппозиционными силами. Совершенно иначе, чем в президентской системе», — отмечает немецкий исследова­тель П. Лёше.
Типы парламентского правления различаются в зави­симости от отводимой парламенту конституционной роли, а так­же от избирательной и партийной систем, которые во многом определяют их структуру и политическую организацию. Так, парламенты боль­шинства европейских стран сталкиваются с ограничениями сво­их полномочий. В ФРГ, например, полномочия национального парламента ограничены федеральной конституцией, которая предо­ставляет автономную законодательную власть субъектам федера­ции — землям. В свою очередь, Конституционный суд существует как гарантии того, что парламент не примет ни одного закона, про­тиворечащего писаной конституции.
Степень полновластия главы правительства в парламентской системе также зависит от конкретной расстановки политических/партийных сил в стране, сложившихся правил взаимоотношения между парламентом и правительством и др.
Президент парламентской республики избирается или парламентом (Греция, Турция), или парламентом при участии пред­ставителей административно-территориальных (автономных) еди­ниц (Италия), или особой коллегией выборщиков, включающей депутатов парламента и представителей субъектов федерации на паритетной основе (ФРГ), реже — всеобщим голосованием изби­рателей (Австрия).
Полномочия президента, кроме чисто представительских, осу­ществляются только с согласия правительства. Акты президента нуждаются в утверждении со стороны членов правительства, ко­торые и несут за них ответственность. Глава государства призван выполнять функции интегратора нации, гаранта государственного единства, нейтрального арбитра, разрешающего споры, возника­ющие между ветвями и уровнями власти. Поэтому во многих государствах с парламентской формой правления сформировалась традиция, предписывающая лицу, избранному главой государства, оставить посты, которые он занимал в своей партии и не прини­мать участия в ее деятельности. Типичные парламентские рес­публики: Австрия, Греция, Италия, ФРГ, Турция, Израиль.
Среди форм правления есть такие, которые сочетают в себе признаки и президентской, и парламентской республик. Такова Пятая Французская республика, возникшая в результате принятия конституции 1958 г. Данная смешанная форма получила наимено­вание премьер-президентской. Ее основные характеристики:
1) президент избирается на прямых всеобщих выборах;
2) президент наделен широкими властными полномочиями;
3) одновременно с президентом существуют и выполняют функции исполнительной власти премьер-министр и кабинет, ответ­ственные перед законодательным собранием.
По мнению М. Дюверже, это система, в которой в зависимости от того, поддерживает ли парламентское большинство (в Национальном собрании) действу­ющего президента или нет, чередуются президентские и парламен­тские фазы. На президентской фазе президент играет ключевую доминирующую роль в системе высших органов государственной власти, на парламентской — вынужден делить властные полно­мочия с премьер-министром. Помимо Франции данная форма правления с определенными изменениями и ограничениями закреплена в конституциях Португалии (с 1976 г.), Финляндии (до 1991 г.), Исландии.
Смешанная президентско-парламентскаяформа правления, с еще большим доминированием президента, характерна для ряда стран Латинской Америки (Перу, Эквадор, Колумбия, Уругвай), она же закреплена Конституцией 1993 г. в России и конституциях ряда стран СНГ (Белоруссия, Армения, Украина до 2006 г. и др.). Для этой формы правления характерно:
1) наличие всенародно избранного президента;
2) назначение и смещение президентом членов правительства;
3) члены правительства (его глава) должны пользоваться до­верием парламента;
4) право президента при определенных условиях на роспуск парламента.
Прежде всего, эта система наследует основной недостаток президентской формы правления — параллельную, или двойную» легитимность.
Особая форма правления сложилась в Швейцарии. Здесь функ­ции главы государства и правительства осуществляются «коллек­тивным президентом» — Федеральным советом, который избира­ется парламентом в составе 7 человек на широкой коалиционной основе. Швейцарская конституция устанавливает, что от одного кантона в Федеральном совете не может быть более одного пред­ставителя. Однако федеральный парламент фактически по своему составу равномерно представляет все существующие конфессиональные и языковые группы страны. Председательствует в Фе­деральном совете президент, избираемый на один год из состава его членов и осуществляющий чисто представительские функции. Принцип парламентской ответственности Федерального совета отсутствует. М.С. Шугарт и Д.М. Кэри предложили называть такую систему ассамблейно-независилюй, в этом наименовании, по их мнению, указывается как «источник исполнительной влас­ти, так и отсутствие необходимости во взаимном доверии законо­дательной ассамблеи и исполнительной власти».